[인터뷰] 장경수 고려대학교 헌법학과 교수

올 연초 노무현 대통령 발(發)로 시작된 ‘대통령 4년 중임제 개헌’, 이른바 ‘원 포인트’ 개헌 논의는 결국, 지난 4월 11일 한나라당과 열린우리당, 민주당, 민주노동당, 국민중심당, 통합신당추진모임의 6인 원내대표가 회담을 갖고 “개헌 문제는 18대 국회 초반에 처리하기로 한다”는 데 합의한 후, 청와대의 ‘조건부 개헌 발의 유보’로 일단 종지부를 찍었다. 물론, “각 당이 당론으로 결정하고 국민들에게 책임 있게 약속하려는 의지를 보인다면 노무현 대통령은 정당 대표들과 개헌의 내용과 추진 일정 등에 대해 대화하고 협상할 용의가 있다”는 청와대의 조건이 붙기는 했지만, 정치권은 이에 대해 환영일색이다. 그렇다면, 개헌 문제에 대한 정치권이 아닌 헌법학자들의 생각은 어떨까. 헌법이라는 것을 일용할 양식으로 삼고 살아가고 있는 학자들이야 말로 ‘정략적 접근’이 아닌, ‘순수한 학문적 접근’을 하지 않을까. 개헌 논의가 한창이던 지난 3월 중순, 우리사회의 대표적인 소장파 헌법학자인 장경수 고려대학교 헌법학과 교수를 만나 그의 견해를 들었다. 이 자리에는 정치웹진 MOVEON21의 함태식 편집장이 대담자로 참석했다. 다음은 장 교수와의 일문일답. “헌법 관련 여론조사가 지금처럼 흐르는 것은 옳지 않다” 헌법이나 법률 같은 것은 보통 사람들이 잘 모르고 있다. 그 가치도 잘 모르고, 헌법 개정 같은 것은 보통 사람들의 경우 직접 참여하는 것이 불가능하다는 생각을 가지고 있다고 느끼는 범주의 체계 아닌가 “그렇게 생각하지 않는다. 그건 일종의 ‘선입견’이라고 생각한다. 그리고 선입견을 조장하고 있는 게 정치인들과 언론인들이다. 그 부분을 좀 깨야 한다. 쉽게 말하자면, 우리나라는 민주주의 국가이고 주권자는 국민이다. 국민이 곧 헌법을 제정할 권한과 개정할 권한을 가지고 있다. 이건 정치인·학자 다 인정하고 있는 것이다. 그런데 뭘 구체적으로 해야 할지에 대한 기회를 주지 않고 있는 것이다. 그게 문제다. 말로만 주권자이고 헌법 제정 권한자라고 하면서도 국민에게 물어봐야 하는데, 여론조사는 국민에게 물어보는 것이 아니다. 아무 것도 모르는데, 감으로만 헌법 개정 할래 말래? 이렇게 물을 것이 아니라, 지금 문제가 무엇인지 설명을 하고, 그것에 따른 장단점을 분석해 놓은 다음, 국민이 그것을 보고 정확히 알게 하고 판단하도록 해야 한다. 그런데 앞의 것은 다 생략하고 여론조사 해보았는데, 국민이 원한다거나 원하지 않는다고 말하는 것은 옳지 않다. 지금과 같은 방향으로 진행되는 것 자체가 국민들에게 실질적인 기회를 주지 않는 것이다.” ■헌법은 국민이 개정하게 되어 있고 참여하게 되어 있는 것인데 “그렇다. 그렇기에 헌법은 국민투표를 거치지만 법률은 국민투표를 거치지 않는다.” ■그렇다면 헌법 개정을 위한 발의권이나 부의권에 대해서는 어떤 의미가 있는가 “지금 수천만의 국민 한 사람 한 사람이 다 헌법 개정에 대한 발의를 한다거나 직접 내용을 고치거나 한다는 것은 사실상 불가능하다. 그래서 대의제와 국민 직접 결정제를 결합시켜 놓은 시스템이다. 국회의원 과반수 이상 또는 대통령이 발의를 한다. 그것도 정치적으로 이용되는 것을 막기 위해 압도적인 다수인 국회의원 2/3의 찬성을 통해 1차적으로 확정하는데, 이것은 사실 소수자를 보호하기 위한 것이다. 그냥 과반수만 하면 헌법이 소수자의 의사를 충분히 반영하지 않은 상태에서 51:49로 지는 문제들은 없어져야 하기 때문이다. 순간적인 판단의 결정들도 있을 수 있다. 하지만 2/3정도면 압도적인 다수이기 때문에 광범위한 합의가 있다고 보고 헌법을 개정해도 좋다는 것이다.” ■그 결정은 국민투표로 부의한다는 것인가 “그렇다. 우리가 이렇게 하려고 하는, 국민들이 거기에 대해 찬성하느냐를 물어보고, 국민들이 최종적으로 OK하면 되는 거고, 문제는 형식은 그렇게 되어 있지만 이것을 국민들 입장에서 형식화시키기 위해서는 헌법 개정안에 대한 논의 과정에 국민들의 의사가 반영될 수 있도록 하는 여러 가지 장치들이 필요하다는 것이다.” “정치권 논의과정이 국민의사와 합치될 통로 열어놓아야” ■예를 들면 어떤 장치들을 말하는가 “헌법 개정안이 나오면 국회 의결이라는 것이, 예를 들어, 지난 2004년의 탄핵 사건을 보면 국민들이 그건 아니라고 반대했는데도 정치권이 일방적으로 추진해서 국회의원 2/3의 압도적인 다수로 탄핵소추안을 가결시키고 소추를 했다. 결국 국민들의 역풍으로 정치판도 자체가 뒤집어졌다. 헌법재판소의 결정도 탄핵안이 아니라고 했다. 지금도 국민들은 해야 한다고 생각하는데 국회에서 부결시키면 헌법 개정이 불가능하다. 하지만 마치 국민이 원하는데 안 하는 것은 국민의 의사에 반하는 결정이 되는 것이다. 이런저런 문제들을 축소시키기 위해서, 다시 말해 국민과 정치권의 결정이 같이 가게 하기 위해서는 정치권의 논의 과정이 국민의 의사와 합치될 수 있는 통로를 열어 놓아야 한다. 국민의 의사라는 것이 단순히 여론조사 하니까 찬성이나 반대하더라는 것이 아니라 의미를 충분히 안 다음에 해야 하는 것이다.” ■우리사회는 공론화된 사회적 의제들을 소화할 수 있는 시민 사회의 영향이라는 것이 한계가 있는 것 같다 “그렇다. 약하다. 약할 뿐만 아니라, 또 한 가지 문제는 100%라는 것은 어는 경우에도 없다. 하지만 지금은 최소한의 노력조차 없다. 신문이나 방송도 개헌이라는 중요한 문제가 던져졌음에도 불구하고, 또 노 대통령이 개헌을 3월 중에 공식 발의하기로 했는데도, 그때 가서 비로소 할 것이 아니라, 지금부터라도 최소한 왜 이런 이야기가 나오고 있고 왜 노무현 대통령은 이 시점에서 개헌을 말하는지, 한나라당은 왜 반대하는지, 실제 국민들 입장에서는 무엇이 플러스고 무엇이 마이너스인지에 대해 정치적인 입장에서가 아니라 국민의 입장에서 분석이 되어야 한다. 국민들 한 사람 한 사람이 개인적으로 분석하라고 할 수는 없다. 그것이 옳고 그른 것에 대해 국민들이 판단할 수 있는 여러 가지 기초 자료들을 만들어 주어야 하는데 그것이 없다는 것이다.” ■ 보통 사람들은 이렇게 생각한다. 법이 도대체 무엇인지, 그게 법체계의 상위 체계라는 것은 알고 있지만 우리 삶의 실질적인 일상의 부분과 무슨 연관이 있는지, 그것이 바뀌면 내 삶이 어떻게 달라지는지에 무관심한 사람들이 대다수가 아닌가 생각한다 “비유를 하자면 우리가 건강 검진을 받은 것과 같다. 지금 받으나 안 받으나 당장에는 별 상관이 없다. 하지만 나중에 큰 병이 생기고 나면 ‘아, 그때 미리 체크해 두면 좋았을 걸’ 하고 생각한다. 마찬가지로 평소에 우리가 법에서 느끼는 것은 형법·상법·민법적인 부분이다. 범죄 부분도 그렇고, 거래상에 있어서 돈을 빌려주고 받고, 또는 집을 팔고사고 하는 문제들에 관련된 현실적인 법적인 문제들이다.

그러다 보니 헌법은 기관들끼리의 문제고 국민들 삶에 직접적인 관련이 없는 것으로 느낄 수가 있다. 하지만 문제는 헌법이 국민의 기본적인 틀, 즉 인권을 말할 뿐만 아니라, 인권과 국가기관과의 관계를 설정하고 있기 때문에 그에 따라 직접적인 영향이 있다. 이를 통해 국가기관이 이런 것은 해야 하고 이런 것은 해서는 안 되는 기본적인 것들이 나오고 있고, 그것들이 제대로 되느냐 안되느냐에 따라서 직접적인 영향력이 크다고 볼 수 있다. 또 한 가지 말하자면, 우리가 87년 헌법 이후로, 이른바 ‘87체제’는 이미 20년이 지나면서 많이 잊어버리고, 또 젊은 세대들은 아예 경험도 없다. 그 이전과 이후가 달라진 것은 군사독재 체제냐 민주화 체제냐 하는 것이고, 거기에서 나오게 된 것이 헌법이다. 헌법을 그렇게 고치면서 독재 권력을 억제하는 것이 적립된 것이었다. 이것을 잘못 건드리면 뒤로 돌아갈 수 있다. 그런 의미에서 헌법은 홍수를 막기 위한 둑과 같은 것이다. 평소에는 모르지만 홍수가 났을 때 둑이 견고한 것과 그렇지 않은 것의 차이는 다르다.” “20년 묵은 헌법을 고치기 위한 적극적인 노력을 해야 한다” 고진화 한나라당 의원 같은 분은 “우리가 말하는 헌법이라는 상위 가치에 하위 법률은 거의 모든 것이 다 거기에 걸려 있는 문제이기 때문에, 20년이 지난 지금은 국회의 입법 과정에서 상당 부분은 위헌의 가능성이 있다”고 말한다. “그렇더라도 지금 헌법으로는 안 된다고 한다면, 헌법을 고치기 위해 적극적인 노력을 해야 한다. 그것 때문에라도 국회에 발의권이 주어진 것이다. 물론 아무리 그렇더라도 국민이 동의하지 않으면 안 되는 것이지만, 합리적인 근거가 있고 본인이 그것을 납득한다면 안 될 이유가 없다. 현행 헌법의 개정이라는 것이 YS와 DJ 때도 내각제 개헌에 대한 논의가 있었다. 그때는 정치권의 광범위한 합의에도 불구하고 어려웠던 것이 국민 다수가 내각제보다는 스스로 이루어낸 직선제로 가자는 것이 더 의미가 있었기 때문에, 논의 과정에서 사라져 버렸다. 하지만 지금은 상황이 그때와 다르다. 지금은 20년이 지난 역대 최장수 헌법이다. 그 동안 48년부터 지금까지 60년이 채 안 된 시간에 제헌 헌법으로 시작해서 9번의 개정을 거쳐 평균 6년이 안 된다. 지금의 20년을 빼면 9개가 40년 동안 개헌되어 평균 4년이다. 지금은 현행 헌법으로 20년이니까 4배 이상이다. 그만큼 정상화 되었다는 의미가 있기도 하고, 다른 한편으로 20년이라면 상당히 빠른 변화에 비춰 현실에 잘 맞지 않다고 볼 수도 있다. 법이라는 것이 현실에 맞아야 하는데 현실에 맞지 않은 부분이 있다면 고쳐야 하지 않느냐, 이런 말들이 자연스럽게 나오게 되는 것이다. 예전에는 개헌을 할 때마다 정치권을 중심으로, 삼선개헌이나 내각제 등이 먼저 추진했지만, 이번에는 학계에서 먼저 필요를 느끼고 헌법학회와 공법회에서 1년여의 검토를 거쳐 보고서가 나왔다. 지금까지 학계에서 먼저 필요성을 가지고 한 두 달이 아니라 1년 여의 검토를 거쳐 연구 보고서를 낸 경우가 없었다. 지금이 처음이다.” ■ 사실 그런 걸 보면 공론 과정이 없었던 것은 아니지 않는가 “공론화 과정이 없었다고 할 수는 없다. 다만 조금 ‘엇박자’가 생겼다고 말하는 것이 맞을 것 같다. 학계는 학계대로 정치권의 논의와는 별개로 움직였고, 정치권은 정치권대로 하자 하자 해서 하기로 합의가 되었지만, 작년 지방선거에서 참패하고 나서 여당은 개헌의 여력이 없었고, 야당은 이 상황에서 대선까지 가는 것을 유리하게 생각한 것이 개헌을 접어두는 것으로 이상하게 돌아간 것이지 처음부터 지금처럼 된 것은 아니다.” “원 포인트 개헌은 레임덕과 무책임성 막을 수 있다는 의미에서는 긍정적” 개헌 이야기를 하자면 임기 제한 문제도 있고는 하지만, 지금의 가장 큰 현안은 시기적으로 원 포인트 개헌이 적절한 것인가에 논란이 많다 “개헌의 대상으로서 거론되는 것은 굉장히 많다. 그 중에서 일부 예를 들어 영토 조항이나 토지공개념 문제 등은 의견들이 첨예하기 때문에 그것을 가지고 논의를 시작하면 논의 자체가 굉장히 오래 걸린다. 그렇기 때문에 원 포인트 개헌은 개헌의 범위를 줄일 뿐만 아니라 시의와도 맞물린다는 것이다. 왜냐하면 원 포인트 개헌은 이미 공감대가 형성되어 있고, 다만 현정부냐 다음 정부냐의 논란이지, 해야 한다는 것에는 합의가 된 상태이다. 문제는 이번에는 이것만 하고 다음에 또 다른 것을 하는 두 번의 개헌이 문제가 되는 것인데, 시간·비용·노력 등은 마이너스이지만, 이번에 임기만을 고쳤을 때에 오는 플러스 되는 요인, 이 두 가지 중 어느 것이 국민들의 입장에서 이익인가를 따져서 결정하는 것이 옳다.” 그런 것으로 보자면 권력 구조의 문제와 나머지 총론적인 것은 나누어서 하자는 말도 되는 거 아닌가 “그렇지는 않다. 원 포인트 개헌은 이거 하나만, 권력 구조의 문제도 다가 아니고 이거 하나만 하자는 것이다. 직접 연결이 되는 것이 정·부통령제인데, 이것도 건드리지 못하고 원 포인트만 하자는 것이다.” ■ 그럼에도 불구하고 원 포인트 개헌이 의미가 있다는 것은 어떤 이유가 있는가 “4년 중임이 가지고 있는 5년 단임에 대한 장점이 플러스이다. 현행법상 대통령의 임기나 중임제에 대한 변경은 개헌 당시 대통령에게는 효력이 없다는 것이다. 노무현 대통령은 해당이 안 된다. 그렇기 때문에 차기 정부로 넘긴다면 차기 정부도 본인은 해당이 안 되기에 한 템포 당기는 의미가 있다. 그래서 5년 단임의 임기 말 레임덕과 대통령의 무책임성이 한 정권 되풀이 되는 것을 막을 수 있다. 노무현 대통령의 경우도 지방 선거에 참패해서 지지율이 급락한 것이 아니라 2004년 총선을 통해 지지율이 올라갔을 때 기대만큼 일을 하지 못한 것에 국민들이 보궐선거 등을 통해 경고의 메시지를 보낸 것인데도, 지방 선거 참패 후에 국민의 생각은 알았지만 ‘나는 소신대로 가겠다’고 했다. 이때 국민들은 ‘저 대통령에게는 더 기대할 것이 없다’고 생각했다. 국민들이 뭐라고 하거나 신경 안 쓰는 사람이라고 생각하는 것이다. 이러면서 대통령의 지지는 바닥을 모르고 추락하기 시작한 것이다. 거기에서 만약 노무현 대통령이 차기 대선을 의식했더라면 그렇게 할 수 있었을까, 다음에 한 번 더 나간다면 국민들이 원하는 것이 무엇인지 더 신경 썼을 것이고 정치 판도도 많이 달라졌을 것이다.” ■ 그런 것은 다른 한편으로는 포퓰리즘적인 정책으로 나오는 것이 아닌가 “포퓰리즘이라는 것은 대중의 인기에만 영합하는 것이다. 그렇다면 선거 자체가 포퓰리즘이라고 할 수 있다. 우리는 그렇게 볼 수만은 없다. 민주주의에 있어서 국민의 의사와 국민의 이익이 균형을 이루도록 해야 한다. ‘국민의 국민에 의한 국민을 위한’에서 ‘국민의’는 국민 주권이니까 그대로 두더라도, ‘국민에 의한’-국민의 의사를 따르는, 그리고 ‘국민을 위한’-국민의 이익이 되도록 하는, 이 부분이 상충되는 부분이 많다. 이때 어느 쪽으로 가느냐에 대한 논의이다. 어느 한쪽으로 가서는 안 된다. 국민의 의사만 따르다가는 여론의 장단에 춤을 추는, 즉 포퓰리즘에 완전히 빠져드는 것이 되고, 국민의 이익을 따른다고 국민의 뜻을 무시해 버리면 독재가 되기 싶다. 결국 이 두 가지가 균형을 맞추어야 어느 한쪽으로 가서는 안 된다고 말할 수 있다.” ■ 원 포인트 개헌이 필요하다는 의견을 가지고 말씀하시는데, 그것은 조금 전에 말씀하신 장단점을 볼 때 장점이 더 많을 것이라는 것인데 “저는 개인적으로 그렇게 판단하는데, 어떤 판단을 함에 있어서 반대에 있는 입장에 있는 경우라 하더라도 상대에 대해 공통적으로 인정할 것을 가져다 놓고, 여기까지는 동의하지만 최종적인 판단에 있어서 나는 이쪽이다 나는 저쪽이라고 해야 하는 것이다. 결국 원 포인트 개헌을 놓고 이런 저런 장점과 단점이 있다는 것까지는 합의를 하자는 것이다. 객관적인 사실이니까. 그런데 장점과 단점이 어느 쪽이 더 크냐 하는 의견은 다를 수도 있다. 개헌을 두 번 하게 되면 국민투표 비용이 두 번 들어가고 국민투표 비용이 1000억 정도라고 하는데, 임기 말의 레임덕과 문제점들을 줄이면 1000억 이상의 가치가 있느냐 없느냐를 따져보자는 것이다. 정부가 제대로 효율적으로 운영된다면 정부의 1년 예산이 100조가 넘는데, 개인으로서는 1000억이 큰돈이지만 국가적 효율성이란 측면에서는 1000억은 그리 큰 것은 아니라고 생각한다.” “민주화 이후는 시스템 효율성에 신경 써야” ■ 원 포인트 개헌의 내용에 대해 말하는 사람이 있다. 진보 진영에서 말하기에는 임기 일치가 가지고 있는 전횡에 대한 우려가 있다 “그 부분은 나도 그렇게 생각한다. 원 포인트 개헌이 필요한 논거로서 말하는 것이 세 가지가 있다. 레임덕-책임성 문제, 효율성 제고, 임기 일치를 통한 여소야대 가능성의 해소인데 마지막 세 번째는 아니라는 생각이다. 임기 일치라는 것은 플러스도 있지만 마이너스도 있다. 5년 단임제라는 것이 87년 당시에는 장기 집권의 문제가 너무 지긋지긋하기 때문에, 7년은 너무 길고 단임으로 하되 5년으로 줄이는 것이 된 것이다. 5년 단임의 장점 중 하나가 독재와 장기 집권을 막아내는 것이었다. 하지만 지금은 민주화가 많이 되었고, 8년 하더라도 국민들이 컨트롤 할 수 있을 것이라는 신뢰 때문에 하는 것이지만 불안감이 전혀 없는 것은 아니다. 그래서 오히려 4년 중임으로 하되 중간 평가를 집어넣는 것이 우려를 줄이고 8년도 문제가 없다고 국민들이 받아들이기에 쉬워진다.” ■ 현재 우리 국회를 볼 때 염려스러운 점은 “민주주의는 대화와 타협의 정치이다. 그런 의미에서 내 주장을 말하지만 다른 사람은 다른 의견을 낼 수도 있고, 그런 가운데 더 나은 방향으로 수렴이 되어야 발전이 가능하다. 지금처럼 함구령 등으로 논의 자체를 하지 말라고 한다든지 무조건 찬성, 무조건 반대 등의 모습은 아직까지 우리 정치가 대화와 타협의 민주정치를 실현하는 데 부족하다는 것을 적나라하게 노출시키는 것이 아닌가 생각한다.” ■ 이번 대통령 선거를 바라보며 이게 키워드였으면 하고 생각하는 것이 있는가? 출마한 사람들끼리 이 얘기는 꼭 해야 한다고 생각하는 것은

“우리가 한 동안은 민주화를 화두로 삼았고, 87년 이후 20년을 끌어왔다. 이제는 다음 단계로 발전해야 할 시점이다. 하지만 그런 것을 민생이다, 민생 경제라고 쉽게 말할 것은 아니라고 본다. 그렇게 되면 다시 성장의 문제와 분배의 문제도 남는다. 내 생각에는 ‘시스템의 효율’이라는 것에 신경을 써야 한다. 이걸 통해 분배는 분배대로 성장은 성장대로 잘해 나가고, 경제는 경제대로 챙기고 지금껏 해왔듯 민주화는 민주화의 틀을 지키는, 지금까지는 하나로써 모든 것을 다 할 수 있었지만 앞으로는 어느 하나도 버릴 수 없는 다원화된 가치를 추구해야 하는 시점이다. 이런 시점에서 다원화의 가치를 담아내기 위한 ‘시스템의 효율성’이 전제되어야 한다고 생각한다.” -유성호 기자